¿Las multas impuestas durante el estado de alarma son inconstitucionales?

Este artículo pretende hacer reflexionar sobre la importancia que tiene para los poderes del Estado actuar siguiendo de forma escrupulosa el Ordenamiento Jurídico. Ello se debe a que seguir los procedimientos y cauces adecuados establecidos por la Ley, es fundamental para proteger y garantizar la eficacia de los actos y disposiciones. No utilizar la herramienta adecuada, puede suponer que el fin perseguido no se produzca.

Nuestro Ordenamiento Jurídico establece mecanismos que pretenden hacer efectivo al Estado en momento de graves dificultades, así como garantizar la protección de la ciudadanía y de los intereses estatales.

Tales instrumentos son previstos por el artículo 116 de la Constitución Española (en adelante CE) que permite al Estado comportarse de forma extraordinaria, para afrontar situaciones extraordinarias. Todo ello sin olvidar que mientras duren tales medidas España no deja de constituirse como un Estado social y democrático de Derecho.

Tres son los escenarios planteados por el artículo 116 de la CE:

“1. Una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes.

2. El estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo máximo de quince días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorización no podrá ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinará el ámbito territorial a que se extienden los efectos de la declaración.
3. El estado de excepción será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros, previa autorización del Congreso de los Diputados. La autorización y proclamación del estado de excepción deberá determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito territorial a que se extiende y su duración, que no podrá exceder de treinta días, prorrogables por otro plazo igual, con los mismos requisitos.
4. El estado de sitio será declarado por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, a propuesta exclusiva del Gobierno. El Congreso determinará su ámbito territorial, duración y condiciones.
5. No podrá procederse a la disolución del Congreso mientras estén declarados algunos de los estados comprendidos en el presente artículo, quedando automáticamente convocadas las Cámaras si no estuvieren en período de sesiones. Su funcionamiento, así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados.

Disuelto el Congreso o expirado su mandato, si se produjere alguna de las situaciones que dan lugar a cualquiera de dichos estados, las competencias del Congreso serán asumidas por su Diputación Permanente.

6. La declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio no modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes.”

Los tres estados encuentran desarrollo en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (en adelante LO 4/1981). Esta norma guía a los Poderes Públicos para discernir qué situación deben asumir para afrontar un determinado problema grave.

Consciente de las limitaciones y dificultades que podría suponer estos estados en los derechos y libertades de las personas, en el artículo 55.1 de la CE española se recogió:

“Los derechos reconocidos en los artículos 17, 18, apartados 2 y 3, artículos 19, 20, apartados 1, a) y d), y 5, artículos 21, 28, apartado 2, y artículo 37, apartado 2, podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución. Se exceptúa de lo establecido anteriormente el apartado 3 del artículo 17 para el supuesto de declaración de estado de excepción.”

Es decir, solamente en el estado de excepción y sitio se pueden suspender los siguientes derechos y libertades:

• El derecho a la libertad y seguridad (art. 17 CE, teniendo en cuenta que el apartado 3 no se suspende en el Estado de Excepción).
• El derecho a la inviolabilidad del domicilio y el secreto de las comunicaciones (art. 18.2 y 3 CE).
• El derecho a fijar la residencia dónde se quiera, a circular libremente por el territorio nacional, así como a entrar y salir libremente de España (art. 19 CE).
• La libertad de expresión e información, así como procederse al secuestro de publicaciones sin autorización judicial (art. 20.1 a) y d) y 5 CE).
• El derecho de reunión (art. 21 CE).
• El derecho de huelga (art. 28.2 CE).
• El conflicto colectivo también puede verse limitado (art. 37.2 CE).

Pues bien, con el objetivo de hacer frente a la crisis sanitaria que atraviesa España, el Gobierno declaró el Estado de Alarma y ha solicitado sucesivas prórrogas al Congreso de los Diputados que han sido concedidas. Lo hizo a través del Real Decreto 463/2020 por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (en adelante RD 463/2020).

El estado de alarma, según el artículo cuarto de la LO 4/1981, puede decretarse para:

“El Gobierno, en uso de las facultades que le otorga el artículo ciento dieciséis, dos, de la Constitución podrá declarar el estado de alarma, en todo o parte del territorio nacional, cuando se produzca alguna de las siguientes alteraciones graves de la normalidad.

1. a) Catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud.
2. b) Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves.
3. c) Paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garantice lo dispuesto en los artículos veintiocho, dos, y treinta y siete, dos, de la Constitución, concurra alguna de las demás circunstancia o situaciones contenidas en este artículo.
4. d) Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad.”

Es por ello que parece que, objetivamente, el Gobierno ha acertado a la hora de decretar el estado de alarma en virtud y aplicación del artículo 4.b de la LO 4/1981.

Pero, ¿puede el Estado limitar los derechos y libertades de los ciudadanos cómo está haciendo con la declaración del estado de alarma?

La libertad de movimiento y el derecho de reunión se han visto anuladas con la declaración del estado de alarma del RD 463/2020, pero sin embargo, no se ha realizado de forma correcta.

La mayoría de los expertos sanitarios coinciden en que las medidas de confinamiento y distanciamiento social, son las mejores para luchar contra el virus. Es lógico que el estado las adopte, pero debe hacerlo de forma correcta. No olvidemos que la Ley está por encima de todos y de cualquier comportamiento.

Como se ha señalado, el Estado de Alarma no puede limitar o restringir derechos y libertades fundamentales. Por tanto, si el Estado pretende restringir derechos y libertades básicas, tiene que usar las figuras adecuadas: el estado de excepción o sitio. Es por ello que el RD 463/2020 puede ser declarado como inconstitucional.

Tal aspecto no se ha sido obviado por el Gobierno, y ello se desprende de la redacción que da al artículo 7 del RD 463/2020:

“Artículo 7. Limitación de la libertad de circulación de las personas.

1. Durante la vigencia del estado de alarma las personas únicamente podrán circular por las vías o espacios de uso público para la realización de las siguientes actividades, que deberán realizarse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad, menores, mayores, o por otra causa justificada:
2. a) Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad.
3. b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.
4. c) Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.
5. d) Retorno al lugar de residencia habitual.
6. e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.
7. f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros.
8. g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.
9. h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza.
10. Igualmente, se permitirá la circulación de vehículos particulares por las vías de uso público para la realización de las actividades referidas en el apartado anterior o para el repostaje en gasolineras o estaciones de servicio.
11. En todo caso, en cualquier desplazamiento deberán respetarse las recomendaciones y obligaciones dictadas por las autoridades sanitarias.
12. El Ministro del Interior podrá acordar el cierre a la circulación de carreteras o tramos de ellas por razones de salud pública, seguridad o fluidez del tráfico o la restricción en ellas del acceso de determinados vehículos por los mismos motivos.

Cuando las medidas a las que se refieren los párrafos anteriores se adopten de oficio se informará previamente a las administraciones autonómicas que ejercen competencias de ejecución de la legislación del Estado en materia de tráfico, circulación de vehículos y seguridad vial.

Las autoridades estatales, autonómicas y locales competentes en materia de tráfico, circulación de vehículos y seguridad vial garantizarán la divulgación entre la población de las medidas que puedan afectar al tráfico rodado.”

El poder ejecutivo, como puede observarse, utiliza el término limitación cuando realmente lo que realiza es restringir derechos y libertades. Los ciudadanos españoles estamos confinados y a ello el Gobierno lo llama “limitación”. La realidad es que solo podemos movernos por razones tasadas.

Reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional señala que un Derecho o Libertad Fundamental no puede ser limitado de tal forma que se vea desnaturalizado. Es decir, que pierda su finalidad. En este sentido, es muy relevante la Sentencia del Tribunal Constitucional 11/1981, de 8 de abril, que determina:

“El segundo posible camino para definir el contenido esencial de un derecho consiste en tratar de buscar lo que una importante tradición ha llamado los intereses jurídicamente protegidos como núcleo y médula de los derechos subjetivos. Se puede entonces hablar de una esencialidad del contenido del derecho para hacer referencia a aquella parte del contenido del derecho que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección.”

Hasta el 14 de marzo de 2020, los españoles podíamos movernos libremente por el territorio nacional, incluso salir y entrar en él casi sin dar explicaciones. Se decreta el estado de alarma y el gobierno nos dice que se nos ha “limitado” nuestro derecho a circular libremente. Pretenden hablar de limitación cuando lo más lejos que podemos ir ahora mismo, sin dar explicaciones, es a la ventana del baño.

Reiteramos, el confinamiento y las medidas de distanciamiento social eran necesarias. Pero el Estado de Derecho impide que estas se tomen si usar el instrumento ideado por la Constitución.

Ahora cabe preguntarse, ¿cuál es la consecuencia de haber “limitado” de forma excesiva los derechos y libertades de los ciudadanos a través del medio inadecuado? La consecuencia puede ser la inconstitucionalidad de los preceptos del RD 463/2020 que limitan incorrectamente derechos y libertades, así como las disposiciones que establezcan consecuencias penales o en forma de sanción, a quienes las incumplan.

La declaración de inconstitucionalidad supondría la nulidad de esos artículo y, lo que es nulo, nulos efectos produce. Por tanto y entre otras cosas, se podrían llegar a declarar nulas las sanciones impuestas como consecuencias del RD 463/2020.